自2017年6月以来，全国人大常委会通过修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及两高于2018年3月颁布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。理论界和实务界不乏关于公益诉讼主体资格的讨论，修法的过程也体现了对诉讼主体资格的探索。但从公益诉讼的概念及立法情况来看,均是从侵害 两益 的行为着眼，并未明确公共利益受到侵害的认定标准。

一、从法理学角度看公益诉讼中公共利益受到侵害的认定标准

一般认为，提起公益诉讼的立案标准为:1、属于公益诉讼的受案范围;2、有初步证据证明有损害国家利益或社会公共利益的行为;3、客观上有国家利益或社会公共利益受到侵害或存在重大侵害危险的事实和状态。4、行政机关不依法履职的事实，即违法行使职权或不作为。从法理学的角度来看，侵害公益实际上是一种侵权行为，其立案标准也可类比于侵权行为的四要件说，即侵权行为、损害后果、侵权行为与损害后果之间存在的引起与被引起的因果关系，以及行为人的主观过错。我们从诉前检察建议或起诉书中的诉讼请求中也可以看出，公益诉讼中的责任承担方式主要是停止侵害、排除妨害、消除危险、赔偿损失等，这也与侵权责任的承担方式大致相同，故将对侵害公益行为产生的法律后果类比为侵权之债也并不是不无道理。而显然，《民法典》中侵权的损害事实要求的是实际已经发生的损害，若按此推理，那么公益诉讼制度的侵害标准也应当限于实际发生的损害事实。

但是，《民法典》中的侵权编作为民事法律范畴，本质上属于私法，调整的是平等民事主体之间的私权利关系，其立法目的在于保护民事主体的合法权益，明确侵权责任，预防并制裁侵权行为。故从制度设计上就将损害事实限定在已经实际发生的范围内。而公益诉讼制度分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，且行政公益诉讼案件占比较大也是检察公益诉讼制度的重心，因此公益诉讼制度并不纯粹只包含私法领域的民事法律关系，公益诉讼中更多的调整的是公法领域中的公权力配置和公法责任。古罗马法学家乌尔比安认为:“公法是涉及罗马国家的关系，而私法是涉及个人的利益。”这也是公私法划分的来源。这就意味着不同于《民法典》中侵权行为调整的是平等主体之间的私权利关系，以保护私益为依归，公法着重保护公共利益，它是超越私主体的具体的和特殊的利益，公法所维护的公共利益表现为各社会共同体之间的秩序、安全、公正、自由等人类基本的生存价值和制度环境，这也是共同体之间的最高利益和根本利益。故为了实现更高的价值，公益诉讼制度中的公法属性就要求侵害事实应当包括存在侵害的现实危险和损害后果。

二、从检察公益诉讼制度的职能定位及检察权对行政权的监督角度分析

众所周知，检察机关作为国家法律监督机关，履行法律监督职责。行政公益诉讼是检察机关进行法律监督的重要方式，即着眼于行政机关不依法履职，包括违法行使职权或不作为。以诉讼方式监督行政违法行为，从而保护公共利益。从检察权对行政权的监督角度来看，采取“广义侵害说”，当公共利益已经现实受到侵害或者有重大侵害危险，而行政机关未能依法履行职能，放任侵害事实的持续发生或侵害危险状态的持续发生，检察机关就应当督促其履职。但是也有观点认为，这样有可能会造成检察权对行政权的过分干预。

首先，我们应当看到，检察公益诉讼制度最核心制度设计并非是起诉阶段双方的博弈，而是将大部分案件解决在诉前程序中。事实上，行政机关大多在诉前阶段就采纳了检察建议进行了整改。这并非是检察权与行政权之间的对抗，而是二者为同一个公益目的而进行的协同配合。既实现了检察机关的监督目的，也促使了行政机关依法行使职权，及时发现问题并整改，提高了行政效率，实现了双赢的效果;其次，民事 生益 诉讼被告是做出侵害行为的当事人，在此不论。行政公益诉讼的被告是违法行使职权或不作为的相关行政机关，检察建议中要求其履职的内容是要求行政机关依法对相对人的侵害行为依法进行处置或督促，并非是直接针对承担责任的相对方，对相对方整改的内容则由行政机关来具体制定，检察机关只起到督促其履职的作用，这正是充分尊重行政权的体现，过分干预一词并不恰当;第三，在行政公益诉讼的诉前程序中检察机关发出的检察建议并不具有强制力和终局性，也不必然导致行政机关作出的具体行政行为的停止、变更、撤销或无效，只有到了诉讼阶段，经过法院判决才具有强制力。且在检察建议的回复中，行政机关既可以履行检察建议中的建议内容，也可以针对案件本身的行政管理情况，进行解释性说明。诉前程序的设置也是检察权谦抑性的体现。综上所述，即使将侵害的现实危险纳入到公益诉讼的受案标准里，也不会造成检察权对行政权的过度干预，而恰恰是因为采取了广义的侵害标准才更能督促行政机关依法行政。

三、从公益诉讼本身的价值取向及维护两益的实质效果出发

从公益诉讼的受案范围来看，不管是生态环境和资源保护领域，还是食品药品安全、国有财产保护等领域，如若存在受侵害的现实危险和损害后果，其危害的均是不特定多数人的利益，故公益诉讼制度的预防功能也十分重要。同样是民行检察业务的一部分，公益诉讼制度的价值取向与民事行政审判程序监督和执行活动监督有所不同，概因于事后救济是审判程序监督与执行活动监督的核心，而事先预防是公益诉讼制度的价值取向。只有将存在侵害危险和损害后果的救济纳入公益诉讼制度当中，才能有效的规避风险，从事后救济提前到事先预防，也是立法的精神和价值追求。

公益诉讼的预防功能体现在当公共利益具有重大侵害危险而相关行政机关违法行使职权或不作为时，检察机关可以在损害后果发生之前督促行政机关依法履职，从而有效防范侵害后果的现实发生。由此，只有采取“广义侵害说”才能发挥公益诉讼制度的预防功能。否则，如果只将侵害标准限定在侵害后果的实际发生，则限制了公益诉讼的制度价值，法律的作用不仅是惩戒和补救，更多的在于对人的行为作出指引和预测，进而预防违法行为和损害后果的发生。这也是法的作用之最终目标所在。

实际上，这一价值取向在环境保护领域、食药领域和消费者权益保护领域的立法原则中也有所体现，我国《环境保护法》第五条:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”《食品安全法》第三条:“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”即是如此。环境污染在很大程度上对生态的影响是不可逆，食品药品领域更是涉及不特定多数人的健康利益,这些领域的损失填补很大程度上是无法填平损害的。在消费者权益保护领域，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条开宗明义指出公益诉讼的受案范围包括“对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为”，该司法解释中规定的消费者合法权益损害，不仅指消费者的实际损害，还包括损害危险。最大程度上将“以人为本”的立法宗旨得到贯彻实施。

综上，检察机关提起公益诉讼是制度创新，也是历史的选择。行政公益诉讼制度是行政机关的“履职之诉”，也是检察机关的“协同之诉”其目的是同一的，都是为了保护两益。手段服务于目的，那么采取“广义侵害说”作为公益受到侵害的认定标准，是服务于维护国家利益和社会公共利益，法律尊严及社会公平正义，是应当被予以认可并实施的。

作者：山阳县人民检察院 张建森