一、民事公益诉讼概说

(一)我国公益诉讼由来与发展

公益诉讼是指为维护国家或社会公共利益，由特定的国家机关、组织提起诉讼的制度。2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织向法院提起诉讼。2013年修订的《消费者权益保护法》、2014年修订的《环境保护法》分别赋予消费者协会和特定的社会组织为提起公益诉讼的主体。2014年《*中央关于*推进依法治国若干重大问题的决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，2015年7月2日《*人民代表大会常务委员会关于授权*高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》明确在中国北京等13个省、自治区、直辖市检察院进行为期两年的试点工作。2017年6月27日，对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改，在两大诉讼法中增加了检察机关提起公益诉讼的规定，该修改标志着检察机关提起公益诉讼制度的正式建立。2018年3月1日，*高人民法院和*高人民检察院联合公布《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，进一步为检察机关提起公益诉讼提供法律依据。2021*高人民检察院年工作报告指出，检察机关2020年立案民事公益诉讼1.4万件，行政公益诉13.7万件，起诉8010件，支持起诉5935件。相较去年立案数有大幅度的增加，范围也从环境保护、食品*等领域逐步扩展到未成年人保护、个人信息保护等等。通过不断的探索和调整，公益诉讼制度在发展中不断*，并日趋成熟。

(二)民事公益诉讼涵义

民事公益诉讼是指一定的机关或者组织、个人根据法律法规的授权，为了保护社会公共利益，对违反法律，侵害社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究相关行为人民事责任的诉讼。《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现 破环 生态环境和资源保护、食品药品*领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。民事公益诉讼直接目的是维护社会公共利益，诉讼标的为受到侵害的公益或或者有受到侵害之危险的社会公共利益。

(三)检察机关提起民事公益诉讼必要性

1.社会公共益损害越发严重。我国社会经济取得巨大发展的同时，环境污染和侵害众多消费者合法权益的案件。通过受害者个体进行司法维权或赋予社会组织民事公益诉权是不够的，必须及时让作为法律监督者的检察机关，主动并积极参与到环境污染、侵害众多消费者合法权益的相关民事公益诉讼中来，以*社会公共利益有效维护。

2.实践中检察机关充当公益诉讼原告的必要性。目前的公益诉讼，被告多是处于强势地位的主体，面对环境污染等大型案件时,高额的诉讼成本、漫长的诉讼时间和巨大的诉讼风险,选择提起公益诉讼的组织或者个人少之又少。据此,由专业性更强、诉讼经验更丰富的检察机关来行使具有现实必要性。

二、检察机关提起民事公益诉讼的地位和权力

(一)检察机关在民事公益诉讼中特殊主体地位

法律只规定了检察机关有提起民事公益诉讼的主体资格，但并没有确定检察机关在民事公益诉讼中的具体地位。理论上众说纷纭，有“民事公诉人说”、“公益诉讼代表人”、“当事人说、“法律监督者说”等。实践中更是因此引发不少尴尬。有地方法院把检察机关当作完全的民事原告对待，以传票形式通知检察机关出庭，甚至*早时要求检察机关缴纳诉讼费用，公益诉讼判决后要求检察机关申请强制执行等等。笔者认为，检察机关提起公益诉讼的主体地位既不是民事公诉人，更不是原告，而是行使部分原告权利和法律监督权的“公益诉讼起诉人”。检察机关因公益诉讼案件起诉，并不是以作为所诉事实和损害结果的利害关系方，其追究的是损害公众利益的企业、组织和其他主体的民事责任，使其对受损的社会公共利益得以赔偿。

(二)检察机关在民事公益诉讼中的权力

检察机关在诉讼中的权力直接决定了检察机关在诉讼的地位，检察机关的地位也直接影响着其在诉讼中权利的行使。在民事公益诉讼中，检察机关可以以两种方式加入到诉讼中来，一种是直接提起诉讼，另一种是支持适格主体提起诉讼，本文着重从直接起诉方面对检察机关参与诉讼的权力进行阐述。

1.起诉权。检察机关作为法律规定的民事公益诉讼的提起者，其应当具有原告所应有的诉权。目前，检察机关行使起诉权必须进行公告三十日，公告期满后，若其他机关和组织不提起诉讼的，才可以提起诉讼。行使诉权时，应当依法提交起诉书，造成损害的初步证明材料，以及检察机关已经履行公告程序的证明。

2.调查取证权。在民事诉讼中，原被告双方都具有调查取证的权利，检察机关作为民事公益诉讼的起诉人也应当具有调查取证权。检察机关享有调查取证权，是公益诉讼制度与司法实践的需要，也与其诉讼地位及维护公共利益的职能所契合。

3.和解、调解权。民事公益诉讼案件中，当事人之间可以自行进行和解，人民法院也可以进行调解，作为提起诉讼的检察机关也应当享有与对方当事人和解、调解的权利。和解、调解的方式有助于*率的解决社会纠纷，也大大节省了司法资源。

4.法律监督权。作为法律监督机关，人民检察院有权依据民事诉讼法的相关规定对法院的审判和执行案件存在违法情形时进行监督，通过检察建议等方式及时提出纠正意见。

三、我国现阶段民事公益诉讼权力配置中存在问题

(一)检察机关在民事公益诉讼中的权力立法不明。

关于公益诉讼我国还没有专门立法，公益诉讼提起依据和诉讼范围多散见于其他法律中。民事诉讼法、行政诉讼法为公益诉讼提起提供了法律依据。环境保护法、未成年人保护法、*生产法等实体法对公益诉讼领域进行了概括式授权。但这些立法与检察机关民事公益诉讼制度的*还相差较远。这种分散的立法模式在公益诉讼初期发展阶段不失为一种开放、灵活的基地，但随着公益诉讼的日益发展，其已明确不能满足实践需求。公益诉讼作为与民事诉讼、行政诉讼相并立的诉讼制度，诉权的行使却需要在其他诉讼中进行授权。可见，我国在这方面的立法是严重缺位的，如不及早解决，检察机关提起民事公益诉讼将面临“名不正言不顺”的尴尬局面。

(二)检察机关的调查取证权限范围笼统，且没有保障措施。

《关于检察公益诉讼案件适用若干问题的解释》及*近实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》均规定检察机关在办理公益诉讼中享有调查取证权，但实践运行中调查取证权的行使存在不够具体、明确的困境。检察机关的调查取证权只能作为一项普通的诉讼权利行使，不具有强制性。目前法律中只规定了行政机关、其他相关单位和个人应当积极主动配合调查的义务，却没有规定检察机关究竟具有多大的调查取证权限，以及这些主体不配合调查取证时，检察机关能否采取强制性的调查措施。

作者：陕西省山阳县人民检察院 韩林